Art. 139 del Reg.to (UE) n. 952/2013 e normativa collegata. Ulteriori chiarimenti in merito alla presentazione delle merci presso luoghi approvati
Con riferimento alla presentazione delle merci secondo le modalità previste dall’art. 139 del Codice doganale dell’Unione – CDU – la Direzione centrale legislazione e procedure doganali, successivamente all’emanazione della circ. n. 8/D del 19.4.2016, ha fornito istruzioni integrative con le seguenti note:
- nota prot. n. 111079 del 14.11.2016, con la quale sono state chiarite le modalità operative alle quali i CAD, precedentemente autorizzati alla procedura di domiciliazione ex art. 76, par. 1, lett, c), del Codice doganale comunitario, debbono attenersi per la presentazione delle merci in procedura ordinaria, ai sensi del richiamato art. 139 CDU, in dogana o presso i luoghi approvati;
- nota prot. n. 30170 del 22.3.2017, con la quale sono stati forniti chiarimenti in merito alle condizioni in presenza delle quali è concessa l’autorizzazione di un luogo diverso dalla dogana per la presentazione di merci unionali destinate all’esportazione;
- nota prot. n. 31744 del 28.3.2017, con la quale è stato precisato il contesto giuridico di riferimento del procedimento relativo alla domanda ed al provvedimento con il quale si approvano i luoghi ex art. 139 CDU.
Ora, a seguito di ulteriori richieste di chiarimenti, nel confermare le direttive impartite con le predette note, si forniscono precisazioni per quanto riguarda le seguenti questioni:
1. l’individuazione della Struttura territoriale competente al rilascio ed alla gestione dell’autorizzazione, anche nel caso in cui vi siano più Uffici doganali interessati, in ragione dell’ubicazione dei luoghi di cui si chiede l’approvazione o qualora il soggetto istante sia un CAD;
2. le modalità di accertamento dei criteri e delle condizioni previsti per il rilascio delle autorizzazioni, nonché la metodologia da utilizzare in occasione dei controlli successivi circa il regolare utilizzo delle stesse;
3. le modalità operative del deposito di temporanea custodia nel caso in cui lo stesso venga utilizzato anche come luogo approvato.
1. ORGANO COMPETENTE AL RILASCIO ED ALLA GESTIONE DELL’AUTORIZZAZIONE EX ART. 139 CDU.
Si rammenta, in via preliminare, che con la citata nota prot. n. 31744 del 28.3.2017 è stata chiarita la riconducibilità dell’autorizzazione in parola tra i provvedimenti ai quali si applica la normativa nazionale stabilita in materia di procedimento amministrativo, tenuto conto della mancata inclusione di tale tipologia di atto nell’elenco delle “Customs Decisions”, gestite attraverso il sistema unionale operativo dal 2 ottobre 2017, che riproduce l’elenco contenuto all’art. 2 del Reg. (UE) n.2447/2015 - RE.
Questo inquadramento non osta, tuttavia, all’individuazione dell’organo competente all’adozione e alla gestione del provvedimento mutuando i criteri stabiliti dall’art. 22 CDU; ciò al fine di armonizzare e semplificare quanto più possibile, sia per gli operatori economici che per gli Uffici, l’iter procedurale volto al rilascio delle autorizzazioni/decisioni (annoverabili o meno tra le “Customs Decisions”).
In tale ottica sono stati elaborati il modello domanda (1), con le relative note esplicative (all. n.1 e 1-bis) e lo schema di autorizzazione (all. n.2) da utilizzare per il procedimento in esame. Ciò premesso, quanto all’individuazione dell’organo competente a ricevere la richiesta e ad adottare il provvedimento autorizzativo si chiarisce quanto segue.
1.1 Autorizzazione per l’approvazione di luoghi ricadenti nella competenza territoriale di un solo Ufficio delle dogane.
In caso di prima richiesta, competente a ricevere l’istanza e a rilasciare il provvedimento autorizzativo è l’Ufficio delle dogane nel cui ambito territoriale il richiedente tiene o rende accessibile la contabilità principale ai fini doganali e in cui effettua almeno una parte delle operazioni.
Nel caso in cui l’operatore economico chieda di integrare con nuovi luoghi approvati l’autorizzazione alla procedura di domiciliazione non ancora sottoposta a riesame, ai sensi dell’art. 250 del Reg. (UE) 2446/2015-RD, ed utilizzata in conformità agli artt. 251 e 254 del medesimo RD, resta ferma al riguardo la competenza dell’Ufficio delle dogane che ha provveduto al rilascio dell’autorizzazione alla procedura di domiciliazione (si vedano anche le precisazioni fornite al par. E.2.4.1 della circ. n.8/D del 19.4.2016).
In entrambe le ipotesi sopra evidenziate, l’Ufficio procedente accerterà la sussistenza dei requisiti e delle condizioni previsti dagli artt. 139 CDU e 115 RD per il rilascio del provvedimento richiesto.
1.2 Autorizzazione per l’approvazione di luoghi ricadenti nella competenza territoriale di più Uffici delle dogane.
Al fine di procedere alla valutazione complessiva del soggetto richiedente, esprimendo in un unico atto la manifestazione di volontà dell’Amministrazione, e in applicazione dei principi di economicità dell’azione amministrativa, si rendono parimenti applicabili, in questa situazione, i criteri e gli adempimenti indicati al punto 1.1 che precede.
Laddove i suddetti criteri siano riscontrati presso più Uffici delle dogane, la competenza ricadrà sull’Ufficio dove sono svolte il maggior numero di operazioni sotto il profilo quali/quantitativo.
Sarà, ovviamente, cura dell’Ufficio individuato alla stregua dei predetti criteri richiedere prontamente ed acquisire in fase istruttoria endoprocedimentale - dagli altri Uffici doganali nel cui ambito territoriale si collocano luoghi di cui viene chiesta l’approvazione ai sensi e per gli effetti dell’art.139 CDU - tutte le informazioni e le relative determinazioni in ordine alla sussistenza o meno dei criteri e dei requisiti previsti dall’art. 115 RD per ciascun luogo interessato.
In particolare, gli Uffici delle dogane interpellati in ragione dei siti da approvare procederanno ai sopralluoghi di rispettiva competenza al fine di acquisire gli elementi attestanti il possesso dei requisiti di cui al successivo punto 2, comunicando le risultanze di tali interventi all’Ufficio delle dogane competente al rilascio dell’autorizzazione.
Tale procedura sarà seguita anche nel caso in cui gli Uffici interessati ricadano nella competenza territoriale di altre Direzioni territoriali. In quest’ultima evenienza, l’Ufficio delle dogane competente informerà per conoscenza dell’iter avviato la propria Direzione e quella/e sovraordinate agli Uffici coinvolti.
In riferimento, poi, alle ipotesi di integrazione di ulteriori luoghi ricadenti nella competenza territoriale di più Uffici delle dogane nell’ambito di autorizzazioni alla procedura di domiciliazione tuttora vigenti e non ancora riesaminate, resta valido quanto indicato al precedente punto 1.1, fatta salva l’acquisizione da parte dell’Ufficio delle dogane che ha rilasciato l’autorizzazione alla procedura di domiciliazione degli elementi istruttori presso i nuovi Uffici delle dogane coinvolti, informandone le rispettive Direzioni territoriali.
1.3 Richiesta di autorizzazione per l’approvazione/integrazione di luoghi da parte dei CAD.
Nel caso in cui il soggetto istante sia un CAD, la Struttura competente a ricevere la richiesta di approvazione di luoghi ex art. 139 CDU - ovvero di integrazione con ulteriori luoghi approvati di autorizzazioni alla procedura di domiciliazione vigenti in via transitoria – e ad emanare i relativi provvedimenti, è la Direzione territoriale che ha rilasciato l’autorizzazione alla costituzione ed all’esercizio del Centro di Assistenza Doganale (2), che acquisirà dagli Uffici doganali interessati le pertinenti istruttorie condotte secondo i criteri indicati al successivo punto 2, attestanti gli elementi necessari per procedere alla emanazione del provvedimento.
La Direzione territoriale competente procederà al rilascio dell’autorizzazione dopo l’esame della documentazione ricevuta e dopo aver ottemperato, solo nel caso di istanza per la costituzione del CAD con contestuale richiesta di luoghi approvati, alla disposizione di cui all’art. 3, comma 1, del Decreto 11 dicembre 1992, n. 549, per l’iscrizione nel relativo albo (cfr. nota R.U. 27248 del 24 febbraio 2009).
Sul punto merita, altresì, precisare che in funzione dei principi di diritto amministrativo che regolano la competenza degli organi deputati all’adozione dei provvedimenti, compresi quelli relativi alle eventuali vicende modificative o estintive dei rapporti ivi regolati, la circ. n.8/D del 2016 non ha fatto salve le indicazioni procedurali stabilite nella parte seconda, punto 7, della circ. n. 9/D del 2011, a proposito del rilascio – da parte degli Uffici delle dogane – dei provvedimenti integrativi o di revoca dei luoghi autorizzati nell’ambito delle ex procedure di domiciliazione di cui erano titolari i CAD, tenuto anche conto della intervenuta abrogazione della procedura in questione dal 1° maggio 2016; va da sé, quindi, che le relative disposizioni recate dalla predetta circ. n. 9/D del 2011 debbano ritenersi superate e non più applicabili.
2. ACCERTAMENTO DEI PRESUPPOSTI PER IL RILASCIO DELLE AUTORIZZAZIONI E METODOLOGIA DI CONTROLLO A POSTERIORI.
In relazione alle modalità di accertamento dei criteri/condizioni necessari al rilascio dei provvedimenti autorizzativi per la presentazione delle merci in arrivo nel territorio dell’UE presso luoghi diversi dall’Ufficio doganale, nel richiamare le istruzioni già diramate con la circolare n.8/D/2016, si forniscono le seguenti ulteriori precisazioni.
Nel corso dell’istruttoria, il competente Ufficio delle dogane, anche tramite apposito sopralluogo, deve riscontrare che le merci siano presentate dai soggetti previsti dall’art.139 CDU e che sussistano i requisiti previsti dall’art. 115 RD, il quale a sua volta richiama quelli indicati dall’art.148, par. 2 e 3, CDU, e dall’art. 117 RD.
In ragione di tali condizioni, a cui si fa rinvio, si dovrà verificare, tra l’altro, che:
- sia esclusa l’occasionalità dell’utilizzo del luogo tenendo conto del volume delle operazioni;
- sia assicurata l’idoneità e la regolarità del titolo legittimante l’utilizzo del luogo/area deputata alla presentazione delle merci;
- il luogo approvato sia utilizzato esclusivamente dal titolare dell’autorizzazione, che può, tuttavia, avvalersi di un rappresentante per l’espletamento delle formalità doganali;
- il sito -dettagliatamente descritto anche attraverso un supporto documentale che consenta in maniera chiara e precisa l’individuazione del luogo o dell’area destinata in via esclusiva e permanente allo stesso operatore economico richiedente- sia tale da non generare commistioni con merci di altri soggetti, sia idoneo a ricevere e movimentare merci ed abbia i requisiti di sicurezza tali da garantirne la salvaguardia da possibili intrusioni;
- sia costituita una idonea garanzia;
- sia assicurato un ordinato svolgimento delle operazioni e siano consentiti adeguati controlli doganali. A tal fine si dovrà accertare l’esistenza di sistemi contabili idonei a registrare ed a monitorare la movimentazione della merce (per la quale è necessario indicare i dati relativi alla sua identificazione, al precedente istituto doganale ed alla dichiarazione finale di vincolo al regime con la relativa data, nonché a lasciarne adeguata traccia (c.d. audit trail);
- siano utilizzati i vigenti istituti doganali nel rispetto delle disposizioni unionali ai fini dell’arrivo delle merci nel luogo approvato.
Dopo aver effettuato i predetti accertamenti, l’Ufficio delle dogane (per i CAD la Direzione territoriale competente) rilascia l’autorizzazione con il formulario precedentemente indicato.
Nel caso in cui venga richiesta l’approvazione di un luogo da utilizzare esclusivamente per la presentazione delle merci in partenza da vincolare al regime dell’esportazione, in considerazione dei minori rischi correlati a questa fattispecie, si rammenta che dovranno essere verificate soltanto le condizioni relative alla continuità delle operazioni di esportazione presso il luogo, al possesso del titolo giuridico per il suo utilizzo e all’idoneità dello stesso per l’effettuazione dei controlli.
E’ evidente che, nel caso in cui il luogo già approvato ai fini dell’arrivo della merce sia destinato successivamente anche alle operazioni per le merci in partenza, l’autorizzazione già rilasciata è assorbente rispetto a tale evenienza mediante semplice integrazione nel provvedimento del nuovo utilizzo.
La Struttura competente al rilascio dell’autorizzazione avrà anche cura di adottare apposito disciplinare per la regolazione nel dettaglio della gestione dell’autorizzazione (nell’ipotesi descritta al punto 1.1) o, nel caso in cui siano coinvolti più Uffici delle dogane in ragione dell’ubicazione dei luoghi autorizzati (punto 1.2) ovvero si tratti di CAD (punto 1.3), avrà cura di fornire le indicazioni procedurali di carattere generale atte a garantire l’uniformità nella predisposizione dei disciplinari che saranno redatti a livello locale ed inviati in copia alla Struttura che ha rilasciato l’autorizzazione.
Per quanto concerne, invece, il controllo del regolare utilizzo delle autorizzazioni in parola si ritiene che tale attività debba essere espletata a cura dell’Ufficio territorialmente competente sul luogo autorizzato, anche nel caso si tratti di autorizzazioni rilasciate dalle Direzioni territoriali ai CAD, e che la stessa possa essere inquadrata nell’ambito degli audit a posteriori. Si rinvia, al riguardo, alle istruzioni diramate dalla Direzione centrale antifrode e controlli.
Pertanto, l’Ufficio competente sul luogo dovrà procedere periodicamente al riscontro del corretto uso dello stesso (c.d. monitoraggio/sorveglianza dell’autorizzazione) attraverso la verifica dei sistemi aziendali e dell’operatività, accertando il permanere delle condizioni che ne legittimano il mantenimento.
A tal fine potrà essere opportuno anche il riscontro tra le partite di merce che risultano contabilmente a sistema e quelle rilevate fisicamente nel luogo approvato, volto a verificare il rispetto dell’obbligo di dichiarare le merci per il vincolo ad un regime entro il giorno successivo alla loro presentazione, tranne nei casi in cui sia stata disposta una visita conformemente all’articolo 140, par.2, CDU, come previsto dall’art.115, par.1, lett. b), RD.
La periodicità degli audit a posteriori è stabilita dall’Ufficio delle dogane competente sul luogo tenendo conto della diretta conoscenza dell’operatività e del profilo soggettivo del soggetto autorizzato. Tale elemento, da indicare nel piano di controllo da allegare al disciplinare di servizio, sarà concretamente parametrato al grado di rischio del soggetto economico (AEO o non AEO), alla frequenza e alla tipologia delle operazioni effettuate, all’esito di precedenti controlli, ad eventuali segnalazioni di rischio, alle informazioni di qualunque tipo in possesso dell’Ufficio.
All’esito degli audit condotti, qualora l’Ufficio procedente sia diverso da quello che ha rilasciato l’autorizzazione ex art. 139 CDU, ne comunicherà i relativi esiti alla Struttura che ha rilasciato il provvedimento autorizzatorio anche ai fini della emanazione di eventuali provvedimenti.
Risulta evidente che qualora dovessero emergere fatti o situazioni rilevanti o rischi imprevisti per i quali è necessario intervenire al di fuori del piano di audit a posteriori, gli Uffici delle dogane competenti sui luoghi autorizzati debbono comunque effettuare una straordinaria attività di controllo con la richiesta tempestività.
Per i soggetti AEO, qualora non sussistano elementi di rischio che comportino la necessità di un intervento più immediato, l’accertamento del corretto uso dell’autorizzazione al luogo approvato potrà avvenire in sede di riesame/monitoraggio con accesso, alle scadenze già stabilite nel piano di audit redatto per l’AEO, evitando la duplicazione degli accessi e ferma restando, come precisato in altre occasioni, la necessità di operare con due nuclei distinti, provvisti di differenziato incarico di servizio per le rispettive aree di intervento.
3. UTILIZZO DEL DEPOSITO DI TEMPORANEA CUSTODIA ANCHE COME LUOGO APPROVATO.
Per quanto concerne le modalità operative del deposito di temporanea custodia nel caso in cui lo stesso venga utilizzato anche come luogo approvato si richiamano le disposizioni dell’art.115, par.1, ultimo capoverso, RD.
Laddove il luogo ove si intende operare ai sensi dell’art. 139 CDU è già autorizzato ai fini della gestione di strutture di deposito per la TC, l’ulteriore approvazione quale luogo per la presentazione delle merci non è necessaria.
In tale contesto, infatti, i requisiti previsti per l’istituto del luogo approvato sono stati già verificati nell’ambito del rilascio dell’autorizzazione alla TC (art. 148, par.2 e 3, CDU) e, pertanto, non è necessario duplicare i relativi controlli preventivi per il rilascio dell’autorizzazione al luogo approvato.
Ne consegue che l’Ufficio delle dogane che ha rilasciato l’autorizzazione alla TC, previa richiesta di parte, provvederà ad integrare il relativo provvedimento, specificando che in tale luogo è possibile anche presentare le merci ai sensi dell’art. 115 RD.
Si coglie l’occasione per precisare, infine, che con riferimento a quanto indicato al par. E.2.4.2. della circ. n.8/D del 2016 relativamente alle misure transitorie applicabili ai luoghi già autorizzati anteriormente al 1° maggio 2016 come depositi di temporanea custodia, l’assorbente controllo dei requisiti e delle condizioni che ne legittimano l’utilizzo anche come luogo approvato – senza necessità di un’ulteriore autorizzazione - è riferito alle disposizioni recate dal nuovo impianto normativo doganale della UE, con conseguente necessità di procedere al riesame delle autorizzazioni alla TC rilasciate in base alla normativa previgente prima di procedere ad accogliere la richiesta di operare, in tali magazzini, anche ai sensi degli artt. 139 CDU e 115 RD.
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(1) Il modello contempla la richiesta di luoghi approvati sia per merci in arrivo nel territorio doganale UE sia per merci in partenza dallo stesso (si richiamano, al riguardo, le condizioni indicate nella nota prot. 27517 del 6/03/2017, emanata dalla Direzione centrale tecnologie per l’innovazione).
(2) Come previsto dal Regolamento per l'individuazione dei termini e dei responsabili dei procedimenti amministrativi di competenza dell’Agenzia delle dogane, ai sensi degli articoli 2 e 4 della L. 7 agosto 1990, n. 241, prot. n. 18612/RI del 1.7.2010, in coerenza con le disposizioni di cui all’art. 7 del D.L. n. 417/91, convertito dalla legge n.66/92 e dal DM n.549/92.